（原《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条。

表2：相关裁判文书编号及其对应的案号 注释: 本文曾在华东政法大学陈越峰副教授主持的行政法研习营上报告，感谢陈老师的悉心指导，华东政法大学硕士陈红、张怡静、吴嘉懿等也对论文提出宝贵意见。其实，在民事代理理论上，早有对这种不必经代理人承诺即可成立的单方行为的观察，谓之代理权之授予行为。

[73] 更何况，在一些能够运用代理显名原则的例外进行解释的情形中，协议法律关系的主体依然是授予代理权的行政主体。据此，签订征补协议事项中的委托关系在法律上即有两类，一类是实际的委托关系，一类则是拟制的委托关系（后文所称受托组织，如无特别说明均包含此两类）。依法行政原理蕴含着行政职权法定原则，即任何行政职权的来源与作用都必须有明确的法定依据，否则越权无效。四、房屋征收补偿协议中行政主体资格的审查 行政协议中行政一方主体瑕疵的问题，在我国目前实践中尤为常见[23]，并在房屋征收补偿协议中集中展现。（参见梁慧星：《民法总论》，法律出版社2011年版，第216、217页。

同样是委托关系，似乎隐含着依据受托主体的身份来决定其是否具体行政主体资格的观念。这说明，即使没有契约，征收人也有给予补偿的法定义务，被征收人也有要求补偿的法定请求权。而美国国务院将更新香港自治法报告、宣布制裁人员名单、追加金融制裁措施的时间节点定在中国和美国在阿拉斯加举行会谈的前夕，更是妄图借由涉港制裁对我国政府加以更有力的恐吓、威慑和牵制。

该法不仅扩展了美国干预香港事务的范围，而且加强了干预力度。虽然在方式上受制裁主体并未受到限制、尽可提出要求，但是否能得到从OFAC名单上除名的结果，在本质上取决于美国政府的政治考虑，对于涉港制裁来说，通过这种方式除名基本上不可能。美国法院能否对美国所谓涉港、涉外立法及制裁措施的性质作出依循其宪制和理论逻辑的恰当判断，能否真正体现公平和正义，也是对其自身法治精神的一个重要检验。王博闻，中国政法大学法学院讲师。

该法要求美国国务卿每年认证香港自治程度是否值得保留其特殊经济地位，并且根据评估结果决定是否给予香港特别待遇。法院在这一判例中的态度表明，在美国拥有财产利益的外国人主张宪法保护很有可能得到法院的支持，并且其在美国的财产利益越大，主张就越有力。

第一，关于制裁的司法审查可以由受制裁主体提起。该标准狭窄到法院并未审查制裁决定的实质内容，法院司法审查的范围极其有限，法院也无权用自己的判断代替该行政机关的判断。在Tran Qui Than v. Regan案中，联邦法院认为资产冻结不是第五修正案规定的征收，因为冻结的资产不归政府所有。第五，对一个国家全面制裁违反第五修正案规定的旅行权利（the right to travel）。

这种挑战并不意味着对美国涉港立法和制裁合法性的承认。在挑战制裁的相关判例中，联邦法院已经进一步明确了受制裁的外国人进入美国领土且与美国建立实质性联系的具体情形。该法要求美国商务部每年均应向国会提交有关香港事务的年度报告，报告内容甚至包括评估中国是否利用香港的特殊地位从香港进口物品以规避美国的出口管制法律，以及来自美国的出口是否被用于开发大规模监控和预测性警务系统。应主要基于第五修正案的正当程序条款提出宪法保护的主张，关注程序性正当程序有关先例，并尝试提出实质性正当程序相关诉求。

下文首先分析美国涉港立法的演进特征、实施及动力，其次论述在美国挑战涉港制裁的可能方式、主张及难度，进而基于条款内容、实践判例、理论学说揭示涉港法案及制裁存在的合宪性问题，最后得出本文的结论。如果冻结资产是一种扣押行为，那么问题就在于政府是否必须获得合理的授权。

最后，实质性正当程序要求是内在于美国单方制裁的合宪性问题。较为典型的主张以下包括七种。

2020年10月14日，美国国务院根据香港自治法的要求，向美国国会提交首份涉港报告，该报告将我国中央政府和香港特区政府10名官员列为所谓破坏香港自治人员，并启动了60日金融机构制裁倒计时。涉港立法及其制裁的实施前景仍不完全明朗，还有值得讨论的、需要解决的问题。而根据美国联邦法规规定，被指定人（designated persons）可以向执法机构OFAC申请对其指定决定进行行政复议要求除名（delisting or removal）。根据前述与制裁相关的判例，美国法院对于美国人的宪法保护程度较高，对于外国人根据美国宪法提出的违宪主张则审查较为严格。香港人权与民主法于2019年11月19日在参议院获一致通过，11月20日在众议院投票中以417：1通过，11月27日即由时任总统特朗普签署生效，从一份提案到成为法律仅仅用了一周的时间。这两个判例表明美国的相关制裁在程序上不满足正当程序的要求，仍存在值得质疑的合宪性问题。

不过需要指出的是，除OFAC外其他行政机关的指定已经存在被成功挑战的先例。在KindHearts v. Geithner案中，法院驳回了关于IEEPA和有关行政命令在适用上和表面上都存在模糊的各种主张。

尽管这些救济手段实际效果有限，但由于美国涉港立法有关条款可能侵犯其总统外交权，涉港制裁可能违反其宪法第五修正案的正当程序条款，相应受制裁主体仍可在美国对涉港立法和制裁的合宪性进行挑战。美国宪法第五修正案中的正当程序条款规定：没有正当法律程序，任何人不得……被剥夺生命、自由或财产。

2021年3月12日，法院认为小米公司根据行政程序法提出诉请很可能在最终庭审中获胜，因此签发了禁止将小米公司列入军方企业名单的临时禁令。（二）法律救济方式：根据行政程序法的司法审查 根据美国行政程序法（Administrative Procedure Act）,基于IEEPA作出的制裁决定，例如指定、冻结资产等，应接受司法审查。

在制裁案件的司法审查领域，法院主要考虑第五修正案下程序性正当程序的问题，包括及时合理地通知指控内容和原因、提供有意义的听审、减轻依赖保密信息造成的不公平。总体而言，在与指定相关的制裁案件中，法院对通知、听审、保密信息的要求采取了个案处理的方法，虽然有一些被判决违反正当程序条款的先例，但并未形成较为统一的教义。这些在条款内容上以民主人权自治为名、在立法程序上由美国国会通过并由总统签署的法律是对纯属中国内政的香港事务的粗暴干预，严重违反了国际法和国际关系基本准则，本质上不具有正当性。在Humanitarian Law Project案中，联邦最高法院认为适用于原告活动的禁令并没有侵犯原告的言论自由，因为政府充分证实了其决定，即禁止原告的活动是为政府预防恐怖主义的迫切目标所必需的。

在实践中如果美国总统发布行政命令整体解除制裁，受制裁实体自然可以要求OFAC将其移除出清单。香港人权与民主法和香港自治法实施制裁的制度逻辑，是通过取消香港所获得的特殊待遇、针对被认为对减损香港自治地位负有责任的中央和特区政府官员实施制裁，将香港所谓人权民主自治程度与其是否能在美国法律体系下保留特殊贸易和经济地位的决定联系起来的。

首先，程序性正当程序要求已经获得部分判例支持。有律师评论认为，根据香港自治法实施的制裁相当于将该等主体全面排除在美国金融市场和美元体系之外，即使是在实施任何制裁之前，报告中的初步认定也会对目标个人和机构产生重大影响。

根据行政程序法提起司法审查。（一）立法内容的演变与特征 1992年香港政策法在美国国内法上奠定了国会、总统和政府对香港政策的基本框架以及干预香港事务的所谓法律依据。

从制裁对个人和实体不正当干涉的本质属性出发，即使在有关制裁的所谓法律依据中充分规定程序性的正当程序要求和权利，制裁本身仍存在被认定为极为严重的政府不当行为而侵犯实质性正当程序权利的可能性。香港政策法的实质内容可归纳为三个部分。尽管由相关受制裁主体通过提起司法审查在美国法院挑战相关制裁措施难度很大，但在实践层面，相关受制裁主体在美国对所谓涉港立法及其制裁的合宪性进行挑战，不仅是维护自身合法权益、进行涉外法治斗争的一种尝试，也有助于揭露美国所谓涉外制裁立法的非正当性。但2020年2月该法院作出简易判决，没有支持华为的观点。

美国涉港立法以及后续可能通过的法案，都很有可能因违反第五修正案的正当程序条款而无效。（一）行政救济方式：向OFAC要求除名的行政复议 根据中国外交部公布的《美国干预香港事务、支持反中乱港势力事实清单》第二部分，涉港制裁中的所有被制裁对象均被列入了美国财政部下属的OFAC特别指定国民名单（SDN List）。

在KindHearts v. Geithner案中，法院认为OFAC违反了第五修正案规定的正当程序要求，法院指出至少应该向申请人提供其指定所依据的非保密的行政记录。尽管在美国行政和司法体系中挑战制裁较为困难，但本文认为根据各类方式和主张辨明其挑战难度，不仅能够在理论上阐明这些所谓制裁的非法性，也能够在实践上探索寻求救济的可能性。

香港人权与民主法在整体上重申了香港政策法的原则与目标，强调香港人权与民主问题与美国在香港的利益直接相关。即使从学理角度认为次级制裁符合安全例外等条款，也不能就此成为一国干涉别国主权的合法依据。